Quản lý Nhà nước về bảo hiểm tiền gửi ở Việt Nam

Bảo hiểm tiền gửi: Bảo vệ quyền lợi người gửi tiền.Năm 2009, Bộ Nội vụ đã trình Thủ tướng ban hành quyết định thay thế Quyết định số 75/2000/QĐ-TTg ngày 28/6/2000: Phê duyệt Điều lệ về tổ chức và hoạt động của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam. Bài viết này thể hiện quan điểm của tác giả.

Bộ Nội vụ đề nghị lựa chọn phương án 2 – giao cho Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp, toàn diện đối với Bảo hiểm tiền gửi (BHTG) Việt Nam.

Tuy nhiên, nếu thực hiện phương án này, sẽ nảy sinh những điều bất cập khi tác nghiệp cũng như trong quá trình quản lý. Do vậy, việc lựa chọn phương án nào cần phải được xem xét một cách thấu đáo để làm sao tổ chức BHTG thực hiện tốt nhất chức năng chủ đạo của mình, đó là bảo vệ người gửi tiền và góp phần duy trì sự ổn định hệ thống tài chính.
Trong khuôn khổ bài viết này, dưới góc nhìn và quan điểm của một luật sư, xin đề cập đến một số điều bất cập liên quan đến địa vị pháp lý và tính độc lập tương đối của tổ chức BHTG khi áp dụng phương án này.

Giám sát và bù đắp rủi ro tài chính

Các điều khoản của Điều lệ chưa thống nhất với các quy định tại Nghị định số 89/1999/NĐ-CP được sửa đổi bởi Nghị định số 109/2005/NĐ-CP về hoạt động của BHTG và một số văn bản pháp lý có giá trị cao hơn.

Theo quy định tại khoản 2 điều 5 của Nghị định 89/1999/NĐ-CP, Thủ tướng quyết định thành lập tổ chức bảo hiểm tiền gửi và phê chuẩn Điều lệ tổ chức và hoạt động. Nhưng theo phương án này, NHNN Việt Nam lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp, toàn diện đối với tổ chức BHTG. Nếu nói một cách hình ảnh một chút thì không khác gì một người thì khai sinh và một người khác lại có quyền quản lý.

Quyền hạn của Thống đốc NHNN Việt Nam trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật thành viên Hội đồng Quản trị (HĐQT), Tổng Giám đốc và Trưởng Ban Kiểm soát của tổ chức BHTG Việt Nam là một trong những ví dụ minh chứng cho hình ảnh nói trên.

Cũng trong chế định về bổ nhiệm, miễn nhiệm này còn có một sự mâu thuẫn nội tại của Điều lệ, đó là: Một trong những thành viên kiêm nhiệm của HĐQT là đại diện cấp vụ của Bộ Tài chính. Song vị đại diện này chỉ được hiện diện với tư cách là thành viên HĐQT của BHTG Việt Nam khi được Thống đốc NHNN Việt Nam bổ nhiệm.

Cũng trong Nghị định 89/1999/NĐ-CP, các vấn đề liên quan đến quản lý và hoạt động của tổ chức BHTG đều do Thủ tướng quyết định dựa trên cơ sở đề nghị của Bộ Tài chính hoặc/và ý kiến của NHNN, hoặc/và đề nghị của tổ chức BHTG. Tuy nhiên, theo quy định tại các hầu hết các điều khoản xuyên suốt của Điều lệ, NHNN Việt Nam được xác định rõ là cơ quan có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp, toàn diện đối với BHTB Việt Nam. Điều này đã làm cho Điều lệ trái với Nghị định 89/1999/NĐ-CP.

Nếu so sánh với Luật NHNN Việt Nam, ta sẽ thấy ở đây còn có sự mâu thuẫn và trái với văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Theo quy định tại điều 1 Luật NHNN Việt Nam, “…NHNN thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng; là ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của các tổ chức tín dụng và ngân hàng làm dịch vụ tiền tệ cho Chính phủ; Hoạt động của NHNN nhằm ổn định giá trị đồng tiền, góp phần bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa….”.

Trong khi đó, hoạt động của tổ chức BHTG, về bản chất vẫn dựa theo nguyên lý của hoạt động bảo hiểm. Đó là bù đắp rủi ro theo cơ chế lấy số đông bù cho số ít chứ không thuộc một trong các chức năng quản lý của NHNN.

Ngoài ra, BHTG còn có chức năng giám sát rủi ro, góp phần ổn định hệ thống tài chính. Do vậy, quy định trong Điều lệ BHTG chức năng của NHNN như là một cơ quan quản lý của BHTG – một chức năng về bản chất là thuộc về Chính phủ là trái với quy định của văn bản pháp lý cao hơn là Luật NHNN Việt Nam.

Ngay cả khi Luật NHNN được sửa đổi thì cũng phải xem xét đến yếu tố độc lập của BHTG mà cân nhắc xem có nên đưa chế định về BHTG trên góc độ quản lý nhà nước vào điều chỉnh tại Luật này hay không. Nếu nhìn từ góc độ kinh tế thì khi xảy ra sự kiện bảo hiểm, đổ vỡ của ngân hàng, phạt hoặc trong quan hệ giữa BHTG với tư cách là chủ nợ đối với tổ chức tham gia BHTG, sẽ có xung đột về lợi ích xảy ra.

Trong mối quan hệ 3 bên này, người có quyền và lợi ích cần được BHTG bảo vệ là người gửi tiền. Do vậy, nếu điều chỉnh chế định quản lý tổ chức BHTG trong Luật NHNN và quy định quyền quản lý đó thuộc NHNN – ngân hàng của các ngân hàng – sẽ làm cho các quy định này trở nên trái với quy luật phát triển kinh tế. Vì vậy, tất cả các chế định về BHTG phải được điều chỉnh trong Luật BHTG – một đạo luật độc lập điều chỉnh các hoạt động độc lập, một địa vị pháp lý độc lập của tổ chức BHTG như bản chất vốn có của nó.

Bảo vệ quyền lợi người gửi tiền

Áp dụng phương án này sẽ làm giảm tính độc lập tương đối của BHTG Việt Nam trong việc thực hiện chức năng bảo vệ người gửi tiền và duy trì ổn định hệ thống tài chính, theo báo cáo tại tờ trình số 3134/TTr-BNV ngày 24/09/2009 của Bộ Nội vụ.

Tại điều 1 của Nghị định số 89/1999/NĐ-CP, hoạt động BHTG nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền. Với tinh thần này, bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền là mục tiêu hàng đầu của BHTG.

Nhiệm vụ của tổ chức này là bảo vệ quyền lợi của những người gửi tiền tại các ngân hàng và các định chế tài chính khác khi họ gặp rủi ro về tiền gửi. Do vậy, BHTG cần được hoạt động một cách độc lập, đặc biệt là độc lập đối với NHNN. Vì thế, BHTG không thể bị lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp, toàn diện bởi NHNN – “ngân hàng của các tổ chức tín dụng” như đã được quy định tại điều 1 của Luật NHNN Việt Nam. Điều đó sẽ làm giảm đi tính độc lập tương đối của BHTG Việt Nam.
BHTG là tổ chức tài chính đặc biệt được Chính phủ thành lập. Xét đến cùng, bản chất và mục đích của nó là để bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, đứng bên cạnh người gửi tiền và địa vị pháp lý của nó độc lập với hệ thống ngân hàng.

Hơn nữa, BHTG còn thực hiện chức năng giám sát đối với ngân hàng – tổ chức tham gia bảo hiểm. Để bảo vệ tốt người gửi tiền thì phải thực hiện tốt chức năng giám sát. Ngược lại, nếu giám sát tốt thì sẽ bảo vệ được quyền lợi của người gửi tiền ở mức độ tối đa. Làm tốt cả hai chức năng này sẽ góp phần giảm thiểu sự đổ vỡ của ngân hàng và bảo vệ tốt nhất người gửi tiền.

Mối quan hệ tương hỗ này càng thể hiện rõ vai trò độc lập của BHTG trong nền kinh tế. Làm tốt hai chức năng này thì niềm tin và uy tín của ngân hàng đối với người gửi tiền càng được củng cố – một yếu tố không thể thiếu trong hoạt động ngân hàng.

Hoạt động độc lập, minh bạch

Áp dụng phương án này sẽ làm cho hoạt động BHTG ở Việt Nam trái với “nguyên tắc cốt lõi phát triển hệ thống BHTG hiệu quả” của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI).

Một trong số những nguyên tắc này là: “Tổ chức bảo hiểm tiền gửi cần hoạt động độc lập, minh bạch và có trách nhiệm giải trình và độc lập với những ảnh hưởng không mong muốn về chính trị và các ngành khác”.

Hiện nay, trên thế giới có hơn 100 quốc gia có hệ thống BHTG. Trong số này, hầu hết các tổ chức BHTG đều là một tổ chức độc lập và không trực thuộc Ngân hàng Trung ương. Ví dụ, tổ chức BHTG Liên bang của Hoa Kỳ (FDIC) là tổ chức hoạt động độc lập với Chính phủ và chịu sự kiểm soát của Quốc hội; TCT BHTG Hàn Quốc (KDIC) là tổ chức độc lập trực thuộc Chính phủ…

BHTG Việt Nam, muốn đạt được mục tiêu là hoạt động có hiệu quả của BHTG thì không thể đi trái với thông lệ quốc tế, trái với những bản chất và mô hình ưu việt mà các tổ chức BHTG thế giới trước đó đã áp dụng có hiệu quả.

Bảo đảm sự an toàn của hệ thống tài chính – tiền tệ

BHTG Việt Nam còn có một nhiệm vụ không thể thiếu, đó là bảo đảm sự an toàn của hệ thống tài chính – tiền tệ quốc gia, tránh đổ vỡ dây chuyền hoặc khủng hoảng. Do vậy, một tổ chức BHTG Việt Nam phải được độc lập thì mới phát huy hiệu quả trong việc thực thi nhiệm vụ của mình.

Báo cáo của Ngân hàng Thế giới sau khi nghiên cứu kinh nghiệm và số liệu của 1.700 ngân hàng trên 57 quốc gia đã đưa ra nhận định: “Ở những nước mà tổ chức BHTG có quyền can thiệp và chấm dứt BHTG thì các ngân hàng ổn định hơn và nguy cơ mất khả năng thanh toán thấp hơn. Tăng cường năng lực giám sát và thẩm quyền của tổ chức BHTG có thể tác động tích cực đến sự ổn định của hệ thống ngân hàng. Sự độc lập về mặt pháp lý và vật lý của tổ chức BHTG là yếu tố quan trọng để có mạng lưới an toàn tài chính hiệu quả”.

Mục đích của BHTG là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền. Do vậy, khi tổ chức BHTG được độc lập thì hiệu quả của chính sách BHTG mới được củng cố và ngày càng được nâng lên. Như vậy, quyền lợi của người gửi tiền ngày càng được bảo vệ tốt hơn.

“Một hệ thống bảo hiểm tiền gửi được thiết kế cẩn trọng sẽ góp phần xây dựng lòng tin của công chúng trong hệ thống tài chính và nhờ vậy có thể hạn chế ảnh hưởng xấu gây ra bởi những ngân hàng gặp khó khăn”, đó là khuyến nghị của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI).

Thiết nghĩ, BHTG Việt Nam cũng cần đảm bảo tính độc lập để thực hiện tốt sứ mệnh của Chính phủ giao cho, đó là bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền và góp phần duy trì ổn định hệ thống tài chính; cần có những chế định, những hành lang pháp lý cần thiết để điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của nó.

Như vậy, Luật Bảo hiểm tiền gửi cần nhanh chóng được thông qua cùng với sự ra đời của các văn bản hướng dẫn, có xem xét đến tính độc lập như bản chất vốn có của nó, xem xét đến mối quan hệ với các luật liên quan như Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Phá sản…

    *  Luật sư Đặng Thị Dung
vietnamnet.vn

Comments are closed.